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对于代建制的认识与思考

2011-08-26

近年来,在政府投资的建设工程领域,一种新兴的工程管理方式正引起业界的关注。这就是厦门、北京、深圳、上海、宁波等城市在政府投资工程中试行的代建制项目管理模式。2004年7月国务院公布的《关于投资体制改革的决定》文件中明确提出了“对非经营性政府投资项目加快推行——代建制”。因此认识和学习这种工程管理方式,对促进我国建设工程管理体制改革具有重要意义。

1、代建制的基本概念

所谓“代建制”是指将项目建设人与项目使用人分离,由项目出资人委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其他企业,代理投资人对项目招投标、勘察、设计、施工、采购和监理等建设全过程进行组织管理,项目竣工后交付使用人的项目建设管理方式。

代建制是现行的我国非经营性政府投资项目领域推行的一种新的项目管理模式。政府对其所投资建设的项目,按照招标等规定的程序委托社会专业化的项目管理单位作为代建单位,由代建单位负责项目的建设组织实施,建成后交付给项目使用单位的项目管理模式[1]。在这个定义里,政府投资建设项目是指政府财政性建设资金以及政府融资性建设资金安排投资的非经营性的公益性建设项目和基础性建设项目。社会专业化的项目管理单位。即代建单位,要求为具有相应的设计、监理或咨询等资质并经政府投资或建设主管部门认定取得代建许可的独立事业或企业法人。项目的建设组织实施。包括编制可行性研究、委托勘察设计及监理、工程招标及合同签订、办理相关建设手续、项目实施过程管理、竣工验收、工程决算、项目移交等,覆盖了除资金筹措与供应以外的建设单位在项目实施阶段的全部工作内容。项目使用单位指对建成后的政府投资项目拥有具体使用权的单位,如代建项目为公共设施,则是指承担该设施的管理与维护责任的单位

2、代建制的源起及其在我国的发展状况[2]

项目代建制最早起源于美国的建设经理制(CM制)。CM制是业主委托建设经理来负责整个工程项目的管理,包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作,但不承包工程费用。建设经理作为业主的代理人,在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作,如有权自主选择设计师和承包商,业主则对建设经理的一切行为负责。采用CM制进行项目管理,关键在于选择建设经理,一般来说,精通管理、商务、法律、设计、施工等知识和技能并具有丰富经验和良好信誉,是一名优秀建设经理所必须具备的素质。代建制则是指项目业主(使用单位)通过招标的方式,选择社会专业化的项目管理单位(代建单位),负责项目的投资管理和建设组织实施工作,项目建成后交付使用单位的制度。与CM制相比,无论是在代理人的定义上还是在选择程序上,代建制都更具科学性和先进性。

1999年初,上海浦东咨询公司受原上海市计委委托,全过程代理建设上海市收教收治综合基地项目,开始了上海市财政投资项目以代建制形式委托中介机构进行建设的试点。北京市从2002年10月开始,对全额使用政府投资的公益性建设项目进行代建制试点,到2003年底实施了北京回龙观医院1号病房楼工程项目、北京市疾病预防控制中心防病业务楼项目、北京市残疾人职业技能培训体育训练中心建设工程项目。结合各地试点的成功经验,国务院于2004年7月16日发布了《关于投资体制改革的决定》,明确了对非经营性政府投资项目加快推行代建制,同年11月16日,建设部又出台了《建设工程项目管理试行办法》,进一步规范了代建制的操作,为代建制的深入开展和有效运作奠定了基础。

3、代建制与相关建设管理模式比较[3,4]

根据不同划分标准,建设项目管理模式有多种分类方法。按业主参与工程项目管理的程度划分,可分为业主自行管理、业主与专业工程师并行管理和基本由专业工程师进行管理三种模式。

1)业主自行管理模式:由于该模式具有政府主导、非专业化和归责不明等问题,除少数重大建设项目外,我国已基本不采用该模式进行工程建设。

2)业主与专业工程师并行管理是目前我国建设工程中主要采用的建设管理模式,该模式以业主为合同发包主体,专业工程师提供智力和技术辅助,分设计、招标和施工阶段进行工程建设。这一管理模式以建设监理制度为核心,是我国改革开放以来参照国际惯例设计出的具有中国特色的工程管理模式,对提高我国工程质量和管理效率起到了重大作用。但是,在我国政府投资项目中,代表业主的主体并不明确,而该模式中业主又是工程管理的主体和核心,所以经常会造成由于业主(即政府)的盲目指挥导致工程投资失控。

3)基本由专业工程师进行管理的模式:该模式包括项目管理总承包(PMC)和全过程工程总承包两种。分别由工程项目管理公司和工程总承包公司负责工程全过程的项目组织和管理活动。

代建制就是项目管理总承包模式在政府投资工程中的应用,但代建制与PMC模式也有一定区别。首先,应用范围不同。代建制管理模式主要应用于政府投资项目,而PMC可应用于各种投资主体的工程项目管理;其次资质条件不同;第三,所处地位不同。代建人在工程建设中作为工程发包的主体,与相应的承包商签订工程实施合同,项目管理公司一般不作为工程发包主体,而与设计、施工、采购等承包商相同,都需要和业主签订工程承包合同;第四,承担的建设风险不同。

4、代建制的优点

代建制是当前工程建设项目投融资体制改革和政府职能转变过程中出现的建设体制的创新,是与国际上通用的代理建设制的接轨。代建制的实行克服了以往项目建设管理体制中存在的多种弊端,最大限度地优化资源配置。

1)代建制改变了以往政府/投资、建设、监管、使用多位一体的状况,有利于各自责任的落实。即业主负责投融资及工程重大事项决策方面的工作,施工、设计、监理单位负责完成建设任务,代建单位负责建设管理工作,政府部门负责监督工作。

2)实行代建制有利于政府监督、管理水平的提高,使政府主管部门的工作职能发生了很大转变,让政府部门从/办事转变为/管事,政府将有更多的精力来从事宏观层面的监管工作。

3)实行代建制后,克服了建设项目非专业化管理的难题,让真正具有工程项目管理的专业化人才发挥其自身优势,有利于提高工程整体的建设管理水平,使项目最大限度地发挥投资效益。

4)代建制使项目的投资者和工程的建设者相分离,更符合国际惯例的操作,使我国能逐步与国际接轨,融入全球市场,使工程项目对招商引资更具有吸引力,能最大程度地利用国内、国外的资本为经济建设服务,同时能推进管理理念和水平向国际先进的管理方式靠拢,逐步达到完善和成熟。

5)因为代建制是工程项目管理体制上的改革,使决策权和管理权相分离,又互相制衡,增加了腐败的成本和风险,在一定程度上遏制了腐败的发生,对工程建设领域的反腐倡廉工作带来了一定的好处。

6)实行代建制有利于完善工程建设管理竞争机制。竞争是激发活力和创新的源泉。代建制采用多道环节的招标采购,竞争充分,无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位,必然会尽其所能,以合理的报价提供最优的技术方案、服务和产品,这不仅有利于降低项目总成本,还能起到优化项目的作用。

5、结语

推行项目代建制是工程建设市场经济体制改革进一步深化的必然趋势,它更有利于发挥市场配置资源作用,解决效率低下和人、财、物资源的浪费,最大限度地优化资源配置。虽然在推行项目代建制的过程中还存在着许多问题和困难,认识的程度还很欠缺,制度还不是很完善,市场还不是很健全,但必须转变观念,提高认识,积极努力地寻求解决问题的办法,通过逐步完善法律、法规、培养良好的代建队伍,从而创造一个健康、公平、竞争的代建市场。 (《中国工程咨询》)

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